49.3 ou ordonnances? Sébastien Lecornu coincé entre deux mauvaises solutions pour faire adopter son budget

Sans guère de chances de parvenir à faire adopter le budget de l'État par les parlementaires, le gouvernement va recourir aux dispositions prévues par la Constitution pour sortir de la crise. Mais ce que soit avec le 49.3 ou les ordonnances, Sébastien Lecornu devra prendre son risque.

On y est (enfin). Presque trois semaines après la date limite pour adopter le budget de l'État en 2026, le gouvernement finit par reconnaître qu'un vote du budget n'est finalement "pas à portée de main".

"Tout le monde a bien compris que ce budget ne pouvait pas être voté normalement. La façon de faire, que ce soit des ordonnances ou un 49.3, sera tranché entre ce vendredi et mardi prochain", explique à BFMTV un proche du Premier ministre Sébastien Lecornu.

Depuis des jours pourtant, on osait prétendre le contraire dans les allées du pouvoir. "Le budget est à portée de main", avait même lâché mardi le ministre de l’Économie et des Finances Roland Lescure lors du retour des débats budgétaires dans l'hémicycle ce mardi. Les députés seraient-ils vraiment parvenus soudain à s’entendre en quelques jours alors qu’ils avaient échoué à y parvenir pendant cinquante?

"On sait tous bien que non mais il fallait bien faire semblant d'avoir cherché un accord jusqu'au bout", reconnaît un député macroniste.

Le 49.3 ou le reniement de la parole donnée

Première option sur la table: le 49.3. De François Hollande au rapporteur général du budget Philippe Juvin (LR), les appels se multiplient pour pousser Sébastien Lecornu à l’utiliser. Avantage: couper court à la bataille parlementaire et permettre à l’exécutif de ne conserver que les mesures qu’il souhaite dans la copie finale budgétaire.

Mais la manœuvre pose de nombreux inconvénients, à commencer par le respect de la parole donnée. Le Premier ministre s'était engagé à ne pas y recourir lors de son discours de politique générale en octobre. Un engagement - combiné à la suspension de la réforme des retraites qui lui permis de parvenir à un accord avec les socialistes. Et au final arracher un vote sur le budget de la sécurité sociale.

Le chef du gouvernement est-il prêt à se dédire? La question est d’autant plus brûlante que pour faire adopter l’ensemble des volets budgétaires, Sébastien Lecornu devrait enclencher le 49.3 à plusieurs reprises, offrant à chaque fois l’image d’un dirigeant qui trahit sa promesse. Une séquence potentiellement explosive, susceptible de durer une dizaine de jours.

"On se prend encore des semaines dans la tête"

Autre risque immédiat: les motions de censure qui suivraient. Si Sébastien Lecornu est renversé, le budget tombe avec lui comme le prévoit la Constitution. C’est ce qui est arrivé à Michel Barnier en décembre 2024 sur le projet de loi de finances de la Sécu. En cas de censure, le texte budgétaire repartirait théoriquement en discussion à l’Assemblée, plongeant sa trajectoire dans le brouillard.

Il faudrait également qu'Emmanuel Macron nomme un nouveau locataire à Matignon chargé de composer un nouveau gouvernement pour reprendre les discussions budgétaires.

"Il serait capable de réinvestir Sébastien Lecornu dans la foulée mais même comme ça, on se prend encore des semaines dans la tête", observe une ancienne ministre LR de Michel Barnier.

"Négocier" avec les socialistes

Résultat: aucun budget ne serait vraisemblablement bouclé avant le printemps, d’autant que les élections municipales imposent une pause parlementaire. La situation deviendrait rapidement inflammable, sans même parler de ses effets économiques.

"Si on appuie sur le bouton du 49.3, on aura négocié derrière une non-censure avec les socialistes. On n'aurait aucune raison de le faire sinon", nuance un ex-ministre macroniste.

Le calcul n'est pas hors de portée: le président des députés PS Boris Vallaud a laissé la porte ouverte ces derniers jours dans les colonnes de Libération. "Le gouvernement devra donner des motifs de ne pas être censuré", a expliqué le numéro un des roses à l'Assemblée, laissant donc entendre que le calcul était possible.

Le grand inconnu des ordonnances

Si l'hypothèse d'un recours à 49.3 tient la corde, la possibilité d'un budget par ordonnance n'est pas écartée. Selon l'article 47 de la Constitution, "si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance". Concrètement, cela veut dire que le Conseil des ministres validerait chaque disposition du budget.

Mais le calcul n'a rien d'évident: si des ordonnances ont déjà été utilisées dans l'histoire de la Ve République, cela n'a jamais été le cas sur des textes budgétaires, créant de fait un grand flou juridique.

Le gouvernement doit-il transcrire par ordonnance la version initiale déposée au Parlement? Intégrer certains amendements déjà adoptés ou simplement discutés à l’Assemblée et au Sénat? La Constitution ne tranche pas.

Une note du secrétariat général du gouvernement expliquait cependant à l'été 2024 que le fait de s'appuyer sur la première option était "la plus sécurisante" juridiquement. Nul doute cependant qu'en l'absence de précédent, le Conseil constitutionnel serait saisi.

Marshall Truchot : Budget, Lecornu à quitte ou double – 09/12

16:00

Mais une note du président de la commission des finances du Sénat, le socialiste Claude Raynal, que BFMTV avait consulté à l’automne, relativise cette voie: elle interroge la possibilité même de recourir aux ordonnances pour un budget déposé, dès l’origine, hors délais constitutionnels. Autant dire que le flou est total.

Si, malgré tout, les Sages validaient la méthode, le budget serait définitivement entériné. Impossible en effet pour le Parlement de retoquer des ordonnances. Les députés devraient cependant riposter par une motion de censure spontanée, mais même en cas de chute du gouvernement, le budget resterait applicable. De quoi soulager l'Élysée pressé d’augmenter les crédits de la défense – 6,7 milliards d’euros supplémentaires –, ce qui impose de réviser la loi de programmation militaire. Mais impossible sans budget de l'État.

Le recours aux ordonnances aurait également le grand mérite de permettre au Premier ministre de ne pas se dédire et tenir son engagement de ne pas avoir recours au 49.3.

"Mode d'emploi pour contourner le Parlement"

Reste que le coût de cet épisode s'avèrerait politiquement très cher. Le gouvernement donnerait d'abord raison au RN et à LFI qui le soupçonnent depuis l'automne de planifier des ordonnances budgétaires. L'accusation ferait particulièrement mal pour Sébastien Lecornu qui ne tient à Matignon pour l'instant que parce que sa méthode est relativement transparente pour les oppositions, PS en tête.

Autre crainte: que cet usage des ordonnances ouvre la porte à son utilisation beaucoup plus large dans les prochaines années. Devant ses députés, le socialiste Boris Vallaud n'a pas fait semblant mardi dernier.

"Tout ce qui donne à l'extrême droite, qui est aux portes du pouvoir, un mode d'emploi pour contourner le Parlement est hasardeux", a lancé le patron du PS à l'Assemblée, évoquant "une motion de censure à laquelle nous pourrions nous joindre".

Un épilogue prochain

L'Assemblée ne devrait pas se laisser déposséder de ses prérogatives sans rien faire. "Je pense que certains d'entre nous pourraient voter une motion de censure liée aux ordonnances. On ne peut pas faire n'importe quoi", s'agace ainsi un député du bloc central.

Si l'ensemble des oppositions se coalisaient contre la méthode, le camp présidentiel n'aurait même pas besoin de rentrer dans la danse. Sébastien Lecornu serait largement censuré.

Que choisira à la fin le Premier ministre? C'est peut-être Olivier Faure qui a le mieux résumé la situation. Entre les ordonnances et le 49.3, "rien n’est démocratique là-dedans", a regretté le premier secrétaire du PS Olivier Faure sur BFMTV dimanche.

La situation pourrait être tranchée dès samedi. "La consigne a été passée aux ministres de rester mobilisables ce week-end", avancent plusieurs sources gouvernementales. Les membres du gouvernement pourraient donc être convoqués à l'Élysée pour avaliser l'une des deux possibilités avant de continuer à ranger encore leurs freins.

Que ce soit avec le 49.3 ou des ordonnances, "il n'y aura de budget définitif avant la première quinzaine du mois février", tranche un proche de Sébastien Lecornu.