Lenteur des débats, pas de 49.3, absence de majorité... Pourquoi l'adoption du budget au Parlement paraît difficilement envisageable

Les députés sont censés terminer ce lundi l'examen en première lecture de la partie "recettes" du budget de l'État. Seulement, ils ne parviendront pas à respecter ces délais en raison de nombreux amendements à examiner. Face à cet enlisement des débats, une partie de la classe politique estime que le gouvernement passera sa copie via des ordonnances, un scénario inédit sous la Ve République.

Le chemin paraît très étroit, si tant est qu'il existe. Ce lundi 3 novembre, plus d'une semaine après le coup d'envoi des débats budgétaires dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale, la possibilité d'une adoption du projet de loi de finances (PLF) par les députés semble de plus en plus difficile à envisager.

Première raison à cela: la lenteur de l'examen de ce texte, plus communément appelé budget de l'État. Le vote de la première partie de la copie, celle sur les "recettes", devait intervenir mardi, mais il faudra attendre. En cause: les plus de 2.000 amendements restants à examiner. Une mission impossible à réaliser dans la seule journée de ce lundi.

"Peut-être" un vote sur la partie recettes, mais "pas sur la partie dépenses"

Faute d'être votée mardi, la partie "recettes" du PLF sera mise en pause. Car, ce même jour, les députés s'empareront du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), rejeté précédemment en commission. Un vote solennel est prévu le 12 novembre pour ce texte.

À cette date, le PLF reprendra la main. Il restera alors onze jours avant que celui-ci ne soit transmis au Sénat, le 23 novembre à minuit au plus tard, pour respecter les délais prévus par la Constitution.

En effet, le texte suprême précise que les députés ont 40 jours pour se prononcer en première lecture sur le budget de l'État après le dépôt du projet de loi. Tandis que le Parlement dispose, en tout, de 70 jours pour statuer, soit jusqu'au 23 décembre dans le cas présent.

Rapporteur général du budget, Philippe Juvin (Les Républicains) a jugé ce dimanche "hautement probable" que l'Assemblée nationale ne puisse aller au bout de l'examen du budget dans les temps. "Un vote sur la partie recettes aura peut-être lieu, mais pas sur la partie dépenses", a-t-il expliqué sur LCI.

Une majorité est-elle possible?

Au-delà des délais à respecter, un autre problème se pose: s'il y a un vote, rien ne dit que ce scrutin sera favorable, tant les uns et les autres affichent leur mécontentement face à la mouture actuelle.

"Je ne vois pas très bien comment cette partie 1 (sur les recettes, NDLR) pourrait être votée, parce qu'en fait, elle ne va satisfaire personne", a souligné Philippe Juvin ce dimanche.

Dans le détail, l'adoption du texte nécessiterait l'abstention des socialistes et des écologistes (et le vote positif de la coalition gouvernementale). Or, rien ne la laisse présager à ce stade.

Le chef des députés PS, Boris Vallaud, a ainsi fait part dans une interview à La Tribune Dimanche de son "écœurement", après le rejet vendredi de la taxe Zucman sur le patrimoine des ultra-riches, et alors que la gauche peine de manière générale à "mettre de la justice dans ce budget".

"Si on devait nous soumettre le budget aujourd'hui, nous voterions évidemment contre, en sachant tout ce que cela implique, à savoir la chute du gouvernement", a ajouté celui dont le groupe avait décidé de laisser sa chance à Sébastien Lecornu en ne le censurant pas.

Les écologistes se montrent eux aussi sévères, vis-à-vis du gouvernement, mais aussi des socialistes, dont ils semblent regretter une quête du compromis à tout prix, tout comme le fait La France insoumise: "Je ne comprends plus ce que fait le PS", a déclaré la patronne des députés écolos Cyrielle Chatelain sur France Info vendredi soir.

Le texte n'est pas seulement critiqué par la gauche. Le gouvernement a lui aussi marqué ses réticences face à des votes souvent contraires à ses avis, qui ont abouti à alourdir la pression fiscale. Ainsi, le ministre de l'Économie Roland Lescure a mis en garde, dans une interview pour La Tribune Dimanche, contre la "sorcellerie fiscale" de mesures, selon lui, "inopérantes", citant une taxe sur les bénéfices des multinationales.

Enfin, dans cette longue liste des mécontents, le Rassemblement national a fustigé, par la voie de son vice-président Sébastien Chenu, un budget "de bric et de broc", qui crée "beaucoup d'impôts" sans s'attaquer "aux dépenses toxiques".

Quelle issue si le budget n'est pas adopté?

Si les députés venaient à rejeter la partie recettes du PLF, le texte repartirait directement au Sénat qui se saisirait alors de la copie budgétaire initiale.

Après les débats dans la chambre haute, domminée par la droite et le centre-droit, députés et sénateurs devront s'entendre sur une version commune via une commission mixte paritaire (CMP), une instance favorable au camp présidentiel et à LR s'ils parviennent à s'entendre.

En cas de CMP conclusive, l'Assemblée comme le Sénat devraient se prononcer sur la copie issue de ces travaux. Seulement, là aussi, un vote favorable serait bien difficile à obtenir du côté des députés.

Normalement, Sébastien Lecornu, faute de détenir une majorité absolue au Palais Bourbon, aurait pu déployer le 49.3 pour faire passer le texte sans vote de l'Assemblée. Seulement, le Premier ministre a décidé de renoncer à cet article de la Constitution en amont des débats budgétaires pour donner un gage au Parti socialiste et éviter la censure.

Dans son camp, certains le pressent de revenir sur cette décision, à l'image de Marc Fesneau, le patron des députés Modem. "Ce serait un 49.3 de compromis, non pas pour forcer le Parlement, mais pour acter ce sur quoi il y a un accord", a précisé le chef des députés Modem dans une interview pour Libération, ajoutant: "Ce sera préférable à un budget invotable."

Pour autant, la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin a assuré ce lundi sur RTL que le gouvernement ne "reviendr(ait) pas en arrière".

Loi spéciale, ordonnances...

Sans 49.3, d'autres scénarios, beaucoup plus rares, sont à prévoir si le budget n'est pas adopté dans les temps. D'abord, celui d'une loi spéciale, qui permet notamment à l'État de percevoir les impôts existants et donc d'éviter un "shutdown" à l'américaine.

Cette situation exceptionnelle s'est produite en décembre dernier sur le budget de la Sécurité sociale après que Michel Barnier, alors Premier ministre, a été renversé par une motion de censure. Cependant, cette solution ne serait pas sans inconvénient: elle coûterait 11 milliards d'euros à l'économie, d'après Bercy.

La dernière option possible serait inédite dans l'histoire de la Ve République: adopter le budget par ordonnances. Celles-ci permettent que toutes les modalités budgétaires soient adoptées via le Conseil des ministres et non le Parlement.

Le gouvernement peut y recourir via l'article 47 de la Constitution si les délais d'examen prévus pour les textes financiers ne sont pas tenus.

Certains jugent que ce scénario est inévitable, à l'image d'Hervé Marseille, patron des sénateurs centristes. "On sait très bien qu'on va nous faire le coup des ordonnances", a-t-il déclaré sur Public Sénat la semaine dernière. Même refrain pour la cheffe de file de l'extrême droite, Marine Le Pen, qui estime que l'on "part tout droit vers" cette possibilité.

Lui aussi interviewé par Public Sénat, le député insoumis Éric Coquerel, par ailleurs président de la commission des finances, accuse même le gouvernement ce lundi de "jouer la montre" pour pouvoir passer le budget via ces fameuses ordonnances ou par une loi spéciale.

Le gouvernement s'en défend: "C'est beaucoup trop tôt pour évoquer ces hypothèses. Commencer à parler de l'après, ça sous-entend qu'on a déjà une stratégie pour éviter le Parlement. Ce n'est pas le cas", a balayé Laurent Panifous, ministre des Relations avec le Parlement, sur Public Sénat. Dans la même lignée, Amélie de Montchalin a assuré à l'Assemblée que le gouvernement n'a "pas de plan caché."

Aussi, le cabinet de cette dernière a assuré à l'AFP que l'exécutif souhaite un budget voté "sans ordonnance ni loi spéciale". Pour parvenir à une solution, Sébastien Lecornu a demandé vendredi "à l'ensemble des ministres concernés" de réunir les représentants des groupes pour "essayer de se mettre d'accord sur les grands principes de l'atterrissage d'un texte pour la Sécurité sociale et pour le projet de loi de finances".

Première déclinaison de ce changement de méthode: les ministres en charge des questions budgétaires ont invité lundi midi l'ensemble des présidents de groupes parlementaires au ministère des Relations avec le Parlement.